国办发布 13 条措施完善生育支持政策，托育如何改善不想生、不敢生？

21 世纪经济报道记者 陈洁 实习生 黎雨佳、徐凯舟 广州报道

10 月 28 日，国务院办公厅印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》（以下简称《措施》），并对外发布。

根据《措施》，将从强化生育服务支持，加强育幼服务体系建设，强化教育、住房、就业等支持措施和营造生育友好社会氛围四个方面，加快完善生育支持政策体系，推动建设生育友好型社会。

具体来看，一共 13 条措施，包括建立生育补贴等制度、增加普惠托育服务供给、加强住房支持政策、积极构建新型婚育文化等方面。

这些政策一方面瞄准降低生育、养育、教育成本，另一方面则从生育的社会氛围改善方面下手，促使家庭生育意愿提升。

“我目前有一个 4 岁的儿子，暂时没有继续生育的计划。我身边的亲戚朋友大多都是一胎。”家在陕西咸阳的张悦告诉 21 世纪经济报道记者，养育孩子一方面是经济成本，另一方面时间成本的消耗也很大，“这都是不敢要第二个孩子的原因。”

为了降低“三育”成本，发展婴幼儿托育成为重要的抓手之一，《措施》共有 24 次提到“托育”。目前来看，托育行业发展面临数量提升、质量改善、人才标准待完善和较高收费等问题，这些都需要在发展中进一步改善。

政策支持“生育友好”

统计数据显示，我国自然人口增长率处于持续下降的轨道之中。

根据中国统计摘要2024，2012 年，我国人口自然增长率仍然有 7.43‰。这一数据在 2018 年跌至 3.78‰，2020 年跌至 1.45‰，2022 年和 2023 年进入负增长区间。

人口老龄化的程度却在不断加深。中国统计摘要2024 显示，2023 年，我国 65 岁及以上的人口占总人口比重达到 15.4%，这使得全国 65 周岁及以上老年人口抚养比上升到 22.5%（即老年人口数/劳动年龄人口数）。

为进一步改善人口结构，完善生育支持政策就非常重要。

此次出台的《措施》，提出要完善生育支持政策体系和激励机制，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，有效降低生育、养育、教育成本，营造全社会尊重生育、支持生育的良好氛围，为推动实现适度生育水平、促进人口高质量发展提供有力支撑。

具体来看，一共有四大方面、13 条具体措施。

在强化生育服务支持方面，提出 4 条政策，包括增强生育保险保障功能、完善生育休假制度、建立生育补贴等制度、加强生殖健康服务。

在生育补贴上，提出制定生育补贴制度实施方案和管理规范，指导地方做好政策衔接，积极稳妥抓好落实。落实好 3 岁以下婴幼儿照护、子女教育个人所得税专项附加扣除政策。加大个人所得税抵扣力度。

目前来看，很多地方都已经发布了生育补贴的政策。2024 年 9 月，《蚌埠市育儿补贴实施方案》对外公布，根据相关方案，补贴标准为生育第二个子女，给予 2000 元的一次性补贴；生育第三个子女，给予 5000 元的一次性补贴。

不过，全国层面的生育补贴制度实施方案尚待制定。

相关研究此前建议，中国的生育率要提升到发达国家的平均水平，也需要拿出 GDP 的 2%~3%来鼓励生育。

托育“卡”在哪？

“家里主要是没有人带孩子，我一个人是带不了两个的。就算给予生育补贴，也解决不了谁来带孩子的问题。希望以后能由政府主导打造社区集体托育，便宜、优惠并且放心，可能更能激发我的生育意愿。”张悦表示。

从世界各国的经验来看，托育能在一定程度上降低家庭养育的成本，提升生育率。在加强育幼服务体系建设这一方面，《措施》提出，要提高儿童医疗服务水平、增加普惠托育服务供给、完善普惠托育支持政策、促进儿童发展和保护。

提出各地要统筹中央预算内投资、地方政府专项债等渠道资金，开展托育综合服务中心和公办托育服务网络建设，着力增加公建托位供给，提高公建托位占比，优先实现托育综合服务中心地市级全覆盖。

公开数据显示，截至 2023 年底，全国千人口托位数达到 3.38 个，共有托位 477 万个，包含社区嵌入式托育、用人单位办托、家庭托育点、托育综合服务中心、幼儿园托班等多种模式。

多地都在推进托育服务体系建设。但 21 世纪经济报道记者通过采访托育机构和相关家庭，发现托育费用、托育质量等问题，是“卡”住家庭更广泛使用托育的重要因素。

记者采访了一线城市和二线城市两家托育机构，发现尽管有的托育机构是“普惠性”托育，但由于相对于幼儿园，婴幼儿托育需要更高的人力成本，所以收费并不便宜。

以一家一线城市的托育机构来说，这家托育机构相关负责人表示，他们一家普惠性托育园的收费是全托收取 3500 元的保育费、800 元的餐食费，共计 4300 元一个月；半托收费包含 2450 元的保育费、600 元的餐食费，共计 3050 元一个月。

“我们托育机构按照 1 名教师照顾 4—5 名婴幼儿这个标准比例进行配班的。”这家托育机构负责人表示，“目前，政府对于普惠价格的托育机构，按每个孩子给予 600 元补贴。我认为如果要进一步提高入托和办托积极性，应该加大对托育机构、老师和送托家庭的直接补贴。”

相对于一线城市，二线城市的托育收费会更便宜一些，但对于家庭来说，负担也并不轻。

一家位于兰州城关区的某托育机构负责人告诉 21 世纪经济报道记者，他们托育机构采取的是月付、季付、半年付、年付的收费形式，分别是全托收费每月 3200 元、2900 元、2600 元和 2300 元。

“在兰州，普通人的工资收入并不高，托育一个月就要花去两三千元，对于很多家庭来说是负担。”这位托育机构负责人表示，“但是我们的师生比例是 1:3，有主班老师、配班老师、保育构成，人力成本是高于幼儿园的。由于托育的孩子年龄较小，免疫力不高，之前也有家长因为孩子生病取消托育的。”

进一步改善生育与养育环境

上述一线城市托育机构负责人表示，要从多个方面，改善目前托育的环境。为了适应不同家庭的需求，托育服务模式需要不断创新，比如社区嵌入式托育、用人单位办托等多种形式。机构需要加强对托育人才的培养，通过开设相关专业、提供培训和认证等方式，提升他们的专业素养和服务水平。

也有已经生育的妈妈认为，在建立更为完善的托育体系之外，还应该在其他方面进一步的改善生育和养育环境。

“我目前有一个孩子，在生育和养育的过程中遇到很多麻烦。我曾休息一年全职带孩子。也和孩子父亲在对待生育上出现认知冲突。”家在四川绵阳的邓玲表示，如果能给妈妈们更好的工作环境、更健全的保障机制，她或许愿意生育第二胎。

根据《措施》，在强化教育、住房、就业等支持措施方面，要扩大优质教育资源供给、加强住房支持政策、强化职工权益保障。

《措施》提出要完善促进妇女就业政策，加强对女性劳动者特别是生育再就业女性的职业技能培训。督促用人单位依法依规落实对女职工特别是孕产期、哺乳期女职工的特殊劳动保护等。

目前育龄妇女的数量持续减少，是遏制生育率的最直接原因之一。提升目前现有的育龄妇女的生育意愿非常关键。

浙江省温州市永嘉县卫生健康局在答复政协委员提案时透露，三孩政策出台前，永嘉县对本县生育管理的 20 至 44 周岁已生育二孩的 100 对已婚有偶育龄妇女开展了生育意愿抽样调查工作，调查显示，100 对调查对象，其中有 5 对夫妇明确意愿生育三孩，占总调查对象的 5%；有 95 对夫妇明确不再生育三孩，占总调查对象的 95%。

不仅仅要在具体措施上给予支持，也需要在营造生育友好社会氛围上下功夫。

就此，《措施》提出，要积极构建新型婚育文化、加强社会宣传倡导。具体来看，包括提倡适龄婚育、优生优育，鼓励夫妻共担育儿责任；扎实推进婚俗改革和移风易俗，破除婚嫁大操大办、高额彩礼等陈规陋习；积极发挥群团组织宣传教育等作用，鼓励引导社区、单位、个人参与，共同营造生育友好的社会环境等。

（应采访者要求，张悦、邓玲均为化名）

（实习生邓心怡对本文亦有贡献）